La decadencia del Impuesto de "Plusvalía", ¿novedad o actualidad?

Escrito por Alvaro Torrecillas Martínez

En los últimos tiempos, se habla mucho sobre el impuesto llamado coloquialmente como de la “plusvalía”, es decir, del impuesto que grava el incremento de valor de terrenos de naturaleza urbana (IIVTNU).

En buena medida, ello ha sido debido a la Sentencia que el Tribunal Constitucional dictó a comienzos de este año 2017 (concretamente el pasado 16 de febrero), referida no obstante a un caso específico contenido en una Norma Foral del Territorio Histórico de Gipuzkua.

En síntesis, la controversia analizada por el más Alto Tribunal de nuestro ordenamiento se refiere a la impugnación de dicha Norma Foral por imputar a quienes transmiten un terreno de naturaleza urbana por un importe inferior al de su adquisición, y mediante una ficción legal-, una renta no real, sin posibilidad de articular una prueba en contrario, lo cual no sólo conduce al gravamen de una inexistente capacidad económica, sino que entraña una medida de carácter confiscatorio, y por ende, contraria al artículo 31.1 de la Constitución Española.

Los defensores de la aplicación y legitimidad del impuesto argumentaron ante el Tribunal fundamentos que no difieren en exceso de los mismos que defiende la Administración Pública en el resto de la península.

Así se ha dicho que los recurrentes confundían el “valor real”, con el “valor catastral” cuando el tributo no pretende gravar incrementos reales, pues el legislador habría optado por calcular el incremento de valor derivado de la transmisión de un bien inmueble de naturaleza urbana de forma objetiva, sin atender a las circunstancias del caso concreto, lo que permite que incluso quien transmite un inmueble por un precio inferior al de adquisición,- habiendo incluso obtenido una pérdida económica-, tenga un incremento de valor sometido a tributación. Según esos mismos “defensores” de la aplicación del impuesto de forma automática (u objetiva?), es suficiente con que el propietario sea titular de un terreno de naturaleza urbana para que el legislador anude a esta circunstancia,- como consecuencia inseparable e irrefutable-, un incremento de valor sometido a tributación que cuantifica de forma automática, mediante la aplicación al valor que tengan a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, al momento de la transmisión de un porcentaje fijo por cada año de tenencia con independencia, no sólo del quantum real del mismo, sino de la propia existencia de ese incremento.

Sin embargo, nuestro Tribunal Constitucional se ha posicionado en contra de dicho razonamiento y práctica general de la Administración Local, al señalar que: “es importante tener presente que una cosa es gravar una renta potencial (el incremento de valor que presumiblemente se produce con el paso del tiempo en todo terreno de naturaleza urbana) y otra muy distinta es someter a tributación una renta irreal, diferencia esta que es importante subrayar «porque, si así fuese, es evidente que el precepto cuestionado sería contrario al principio constitucional de capacidad económica, dado que -como hemos venido señalando- dicho principio quiebra en aquellos supuestos en los que la capacidad económica gravada por el tributo sea no ya potencial sino inexistente o ficticia» (STC 295/2006, de 11 de octubre, FJ 5).Pues bien, no cabe duda de que los preceptos cuestionados fingen, sin admitir prueba en contrario, que por el solo hecho de haber sido titular de un terreno de naturaleza urbana durante un determinado período temporal (entre uno y veinte años), se revela, en todo caso, un incremento de valor y, por tanto, una capacidad económica susceptible de imposición, impidiendo al ciudadano cumplir con su obligación de contribuir, no de cualquier manera, sino exclusivamente “de acuerdo con su capacidad económica” ( art. 31.1   CE  (RCL 1978, 2836) ). Así las cosas, al establecer el legislador la ficción de que ha tenido lugar un incremento de valor susceptible de gravamen al momento de toda transmisión de un terreno por el solo hecho de haberlo mantenido el titular en su patrimonio durante un intervalo temporal dado, soslayando, no solo aquellos supuestos en los que no se haya producido ese incremento, sino incluso aquellos otros en los que se haya podido producir un decremento en el valor del terreno objeto de transmisión, lejos de someter a gravamen una capacidad económica susceptible de gravamen, les estaría haciendo tributar por una riqueza inexistente, en abierta contradicción con el principio de capacidad económica del citado  art. 31.1  CE. Hemos de insistir en que, aunque el legislador ordinario goza de una amplia libertad de configuración normativa, su ejercicio debe efectuarse dentro del marco que la propia Constitución delimita, y, concretamente y como hemos señalado con anterioridad, con respeto al principio de capacidad económica al que llama el  art. 31.1  CE, como fundamento de todo impuesto.”

Pese a la relevancia y notoriedad que indiscutiblemente ha dado dicha resolución a  la aplicación que se sigue haciendo del impuesto de la “plusvalía”, el problema suscitado no es nuevo. En efecto, el Tribunal Supremo ya tuvo ocasión de pronunciarse sobre esta controversia a mediados de la década de los 90, indicando ya por entonces que si la plusvalía no se produce de manera efectiva y acreditada, ni puede razonablemente presumirse,- atendidas las circunstancias objetivas concurrentes en el periodo de la imposición-, no puede hablarse de sujeción al impuesto, que no es una mera fórmula de aplicación automática, tendente a la recaudación de un porcentaje sobre las diferencias que arrojen las cifras de valor formal separadas por un periodo de tiempo entre dos enajenaciones.

 A partir de dichos pronunciamientos, han sido multitud las Sentencias de diferentes órganos jurisdiccionales que han ido sentando  esta doctrina, teniendo como colofón la doctrina emitida este año 2017 por el Tribunal Constitucional. Buenos ejemplos son la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja 249/2015 de 1 octubre; las del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña 310/2012, de 22 de marzo, o la nº 805/2013, de 18 de julio; o las del Tribunal Superior de Madrid 1580/2013, de 11 de diciembre, y 819/2015 de 8 de octubre, entre otras muchas.

Lo relevante es que todas ellas coinciden en afirmar que el hecho de que el método de cálculo de la base imponible, recogido en el artículo 107 de la Ley de Haciendas Locales, configure en la práctica el IIVTNU como un tributo automático, e indirecto, sin relación con la riqueza generada, no debe llevarnos a la confusión de entender lícita la práctica habitual de la Administración consistente en calcular este impuesto aplicando al valor catastral de los terrenos urbanos unos porcentajes fijos, marginando el hecho de que se haya producido o no el hecho imponible.

El IIVTNU constituye un gravamen general sobre el aumento de valor de los bienes, por lo que el hecho imponible está compuesto por tres elementos concurrentes: la transmisión de terreno; el carácter urbano del mismo; y el incremento de valor del terreno, pero si no hay incremento de valor, no hay hecho imponible. Y si no hay hecho imponible, no es necesario calcular la base imponible para aplicar sobre ella el porcentaje y obtener la cuota tributaria del impuesto. En consecuencia, es totalmente irrelevante que el valor catastral que utilice cualquier Ayuntamiento para calcular el valor del impuesto de la plusvalia resulte ser inferior al real de la época de expansión inmobiliaria, y que el incremento del valor haya seguido calculándose con base en el mismo, pues lo cierto es que tras la crisis económica del país, y aún hoy día en la situación económica actual no se produce ningún incremento de riqueza para el contribuyente, ni poco, ni mucho, sino al revés, un gran decremento.

De este modo, el posicionamiento del Tribunal Constitucional plasmada en su Sentencia de febrero de este año vino a dar la razón al Tribunal Económico Administrativo de Navarra que en la resolución de 18/3/2013, ya dijo que el hecho imponible del IIVTNU es el incremento de valor puesto de manifiesto a consecuencia de la transmisión de la propiedad, pero que no se trata de un impuesto que grave el propio acto de transmisión, - que es la exacción que se estaría haciendo en la práctica si aplicamos de forma automática las reglas prefijadas y confundimos base imponible con hecho imponible. Esto último es muy interesante porque, en efecto, el acto transmisivo constituye en puridad el hecho imponible de otro tributo distinto al de la plusvalía: o bien el de Transmisiones Patrimoniales, o bien el del Valor Añadido, según los casos.

En conclusión, toda la anterior doctrina, incluyendo la dictada por el Tribunal Constitucional viene a ratificar cuanto ya venía diciendo el Tribunal Supremo desde hace décadas, esto es, que sin hecho imponible, no puede haber base imponible, y sin base imponible, no puede haber impuesto de la plusvalía.

Entonces si estamos ante un supuesto ya resuelto por jurisprudencia,- diríase que unánime, ¿por qué motivo se suscita de nuevo este tema como algo novedoso? Puede que por dos razones. La primera porque pese a tratarse de un tema ya resuelto en la década de los 90, los órganos jurisdiccionales habían tenido durante la larga época de crecimiento económico de España, pocas, o ninguna ocasión de invalidar liquidaciones concretas de este impuesto atendiendo a este criterio (el de falta de realización del hecho imponible) porque los precios del suelo habían venido manteniendo, por lo general, una curva creciente. Sin embargo, a partir de la crisis del país, la coyuntura del mercado inmobiliario originó, al revés, un gran aumento de situaciones en las que no llegaba a darse el hecho imponible por haber disminuido el valor del terreno. El segundo motivo, muy seguramente, por haberse generado la costumbre de considerar la liquidación de este impuesto como algo objetivo y automático, hasta el punto de erigirse en una obligatoria advertencia que los Notarios deben hacer a los vendedores las operaciones de elevación a público de las escrituras de transmisión patrimonial. Por tanto, muy posiblemente el desconocimiento y el temor a la Administración Tributaria (que en caso de falta de liquidación del impuesto puede articular por ella misma medios de apremio y embargos contra el transmitente)  han sido los mejores aliados de esta práctica.

En conclusión, no estamos ante un tema novedoso en absoluto, aunque sin duda se trata de un tema de total actualidad, por cuanto el Tribunal Constitucional parece que acaba de dictar una Sentencia el pasado 11 de mayo (aun no publicada) de alcance general para toda España, que en puridad determinaría la imposibilidad para la Administración Local de liquidar el impuesto de la plusvalía, o en su caso, exigir al contribuyente su autoliquidación al declarar inconstitucional varios artículos de la Ley de Haciendas Locales que permiten precisamente la exigencia de este impuesto de forma automática. De ser así, sería un paso más, y bastante definitivo en coherencia con los constantes pronunciamientos existentes, que según hemos visto, manifiestan de modo categórico que sin hecho imponible (si no hay incremento de valor del terreno) no puede haber impuesto, y que en consecuencia convierte en improcedente en Derecho, a la par que injusto, que el contribuyente tenga que pagar el impuesto y después verse obligado a reclamarlo a quien se lo ha cobrado indebidamente, haciendo realidad la frase: “el dinero mejor en el bolsillo del contribuyente que en el de la Administración”.

Esta última Sentencia no aporta nada nuevo, aunque refuerza la legitimidad de todos aquellos contribuyentes que ya han pagado su impuesto de forma indebida y que pueden reclamar, con mayor motivo si cabe su devolución siempre que no hayan transcurrido mas de 4 años desde la autoliquidación.

 La verdadera novedad se producirá si los Ayuntamientos deciden, por fin,  ejecutar voluntariamente esta doctrina, pues ello significaría que tendrá que ser la Administración, en cada caso, la que justifique y demuestre que ha existido plusvalía en una determinada operación, quedando sólo entonces obligado el contribuyente a pagar, dejando de ser el IIVTNU un impuesto automático, en definitiva, desapareciendo la presunción de la existencia de una plusvalía por el solo hecho de que se ha transmitido un bien inmueble.

Álvaro Torrecillas Martínez (Partner de Xceptio Abogados)